立法质量及相关问题的思考
祁志红 满都拉
党的十五大和十六大提出要提高立法质量，主要为解决两个层面的问题，一是法律的内容必须准确地反映客观的实际，使法律所调整的社会关系同我们的客观实际相一致，使我们制定的法律符合社会发展的规律，解决法律是不是好法、良法的问题；二是怎么才能保证我们制定的法律能达到好法、良法的要求，解决立法机制和立法程序的问题。当代中国的立法近年来在数量上明显呈膨胀趋势，片面追求立法的数量而忽视立法的质量和效益堪称中国立法的一大通病。立法机关提供的法律属于特殊的“公共产品”，这种“公共产品”的质量如何将直接影响到每一位公民的切身利益，同时也将关乎社会的安宁乃至国家的兴衰。因而，在立法这个极其特殊的“生产”领域，尤其需要淡化“数量”意识，格外强调和注重立法的“质量”意识，尽可能避免或者最大限度地减少立法上的“劣质产品”。 下面就目前立法质量及与质量相关的几个问题阐述如下。
1、让人民群众读懂法律。现在老百姓对法律越来越看不懂，只有律师才能明白，明说我们的法律还不能用更通俗的语言让一般的老百姓读懂、掌握和理解。这个问题在二十多年前，我们国家法制建设刚刚起步的时候，全国人大常委会就已经明确提出来了我们的法律要有中国的特色，不能够像西方国家那样只有“讼棍”才搞得懂，要让人民群众能够读得懂。但是由于我们现在法律覆盖的面越来越广，也就是说要使社会各个方面都纳入法制轨道，使各方面的工作都做到有法可依，那么领域越宽、法律的内容越复杂，特别是有些领域是非常专业的领域，而对这些领域的法律恐怕就需要比较专业的人士才能读得懂，而这些领域都是有特别专业的一些术语和概念的，而用通常的语言往往不能很准确地表达它的法律概念和法律关系，所以不可避免有些法律一般人读起来感觉到比较难读懂，比如说像《专利法》，就是比较难读的一部法律，还比如说涉及到一些专业技术领域的像《标准化法》、《计量法》等等，因为对一般人来说，这些非常专业的技术领域本来就比较陌生，而法律又非常抽象和概括，所以这样的法律往往一般人可能就很难读懂了。但是要保证立法质量就必须使我们制定的法律让老百姓能够读懂，能够掌握。经过20多年的努力，中国已经制定了相当数量的法律法规，社会生活基本做到了有法可依。但提高立法质量已成为当前立法工作的主要矛盾。这不仅是指新制定的法律要提高质量，而且现有的法律也要通过修改，使其更加完善。
2、开门立法，公开纳谏。立法应当充分吸纳和体现民意，而不能照官意画瓢。法律这种“公共产品”理应具有广泛的民主性和公意代表性，否则就可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。要吸纳民意，就应当实行开门立法，建立立法听证制度，通过媒体公布法律法规草案，广泛征求包括利益相关人在内的社会各界的意见。用句中国式的政治话语讲，就是立法要坚持“走群众路线”。实践证明，充分吸纳民意的立法可以为法律的顺利实施清除某些潜在的障碍，可以在相当程度上提升公众对法治的期望和信心。以浙江宁波为例，今年全国人代会刚刚闭幕，宁波市人大常委会就开始热闹起来了，许多市民持本人身份证来这里报名，申请旁听即将举行的宁波市第十二届人大常委会第十九次会议。记者打开宁波人大网，从宁波市人大常委会办公厅今年第１号公告中看到，本次会议除了审议市政府关于依靠科技进步促进经济增长方式转变情况的报告，还将审议两个百姓关注的条例。 敞开人大立法的大门，请市民旁听常委会会议，宁波已经从不定期的探索走向了制度化。
2003年６月，宁波市民王云华一直为窨井盖、路灯、电缆等城市设施屡遭偷盗而焦虑。正巧，《关于征求市人大常委会五年立法建议项目的通告》在媒体上发布了，《通告》公布了地方立法的指导思想和今后五年地方立法建议项目的内容范围，征求全市机关、团体和广大市民的意见、建议，并将有关的联系地址、电话、传真号码以及电子邮件地址公诸于众。王云华马上致信宁波市人大常委会，建议出台有关规范废品回收行业管理的法规，堵住不法分子销赃的渠道。
有“事”找人大，宁波的老百姓这样想，也像王云华这样做。这“事”当然不是小事琐事，而是立法大事。
为让公民参与立法建议，享有地方立法权的宁波市人大常委会通过发布通告，问计于民。通告如一石激起千重浪，一时间，市人大法制委办公室电话铃声不断。市民纷纷来电、来函，向工作人员陈述立法理由。一市民发来电子邮件说，１０年前颁布的《宁波市服装洗染服务纠纷调解暂行办法》已不适应实际需要，建议用立法形式对服装洗染服务行业进行规范。在一个多月的时间里，市民给人大提出的立法建议项目１５５件，凝聚了广大市民和社会各界心血的宁波市五年立法项目库正式建立。去年３月，宁波市人大常委会有关《宁波市物业管理条例》的起草工作正式启动。引人注目的是，这件地方性法规草案首次委托专家起草，一改以往该市法规草案起草工作基本上由政府部门“垄断”的状况。这是宁波市地方立法的一次全新尝试。物业管理条例事关群众利益，为了做到客观公正，有效避免“立法为部门利益所谋”的倾向，常委会决定尝试走“民间立法”的新路子——委托专家起草。开门立法，给百姓一部良法。
如果说，公民参与立项论证保障了立法的民主性，那么在立法过程中举行听证会则实现了立法的科学性。《宁波市人大常委会立法听证规则》明确规定：“涉及公民、法人和其他组织的重大权益”的法规和“存在较大争议”的法规，须举行听证会。去年，宁波市人大常委会举办了《宁波市学校安全条例?草案?》立法听证会，近５０位参会者分别围绕立法的必要性、法规适用范围、学校安全制度和安全管理、事故责任认定、事故处理等问题陈述己见。许多市民对条例草案关于“学校对未成年学生不承担监护职责”的条款意见很大。在条例草案修改稿中增加了“学校应当按照学生不同年龄的生理、心理以及教育特点，建立健全各项管理和保护学生的规章制度”等内容。一次听证会不行，就来二次；听证会不仅在城里举行，还延伸到了乡村。当地一家媒体评述说，这充分说明了市人大常委会的立法理念在转变，立法民主化和透明度在逐渐扩大。在立法过程中，宁波市人大常委会十分重视人民群众利益的保护，注意听取群众的呼声。市民的意见建议只要是合理的，都会被吸纳，并写进法规。《宁波市燃气管理条例?草案?》对事故责任认定模糊，市人大法制委根据群众的意见，在条例中明确：“对发生燃气事故后，事故责任人一时难以查清的，规定先由经营企业依法承担损害责任。”去年以来，宁波市人大出台了６部法规，清理了５５部法规，件件联着百姓生活。 担心虽然人民群众发表了意见，但是在法律当中或者在法规当中不一定采纳。对这个问题，我想介绍一点情况，制定法律，特别是制定那些与人民群众切身利益密切相关的法律法规，必须要从人民群众整体利益出发，处理好眼前利益和长远利益、局部利益和整体利益、不同利益主体之间的关系，怎么才能够把这些方面的利益都能够考虑进去？在立法当中比较恰当地作出规定，往往光由政府机关，光从他们行政管理的角度是不够的，所以一定要充分地听取各方面的意见。这些年在立法当中有立法权的这些地方人大，包括全国人大，都注意采取各种方式，广泛听取各方面的意见，特别是直接听取人民群众的意见。所以在《立法法》当中专门规定一个法律草案提交常委会审议以后，作为立法工作机构要采取听证会、论证会、座谈会等多种形式广泛听取意见，其中听证会就是一种重要的形式。另外，对一些重要的法律和人民群众直接关系的那样的一些法律，还要采取在报纸上公布全民征求意见的这种方式，比如说修改《婚姻法》的时候，比如修改《合同法》的时候，都采取了这种方式。一些地方在立法的时候，也在当地报纸上公布法律草案，听取社会各方面的意见。听证会和一般的座谈会不完全一样，座谈会所提的意见往往有时候是个人的一些认识，但是听证会就更正式，要求参加会议、出席听证的都必须有可靠的证据、依据，要提供真实准确的情况，这样才有利于立法机关准确地了解客观实际。所以，应该讲如果按照这个严格的程序和要求进行听证的话，就可以使立法机关更充分地了解实际情况，便于他们作出决策。但是有时候听证会没有达到规定的标准和要求，效果可能就要差一些。即使在听证会上各方面的意见都讲的很充分，但是法律或者法规的规定还要受各种条件的制约，特别是我们国家现在还是一个发展中国家，在一些财力，还有其他的一些方面有些条件还不完全具备，所以有些意见可能很有道理，但是现实操作起来有困难，所以就有一个轻重缓急的问题，有一个创造条件、逐步实行的问题。好在法律不是一成不变的，要根据变化的情况和具备的条件可以进行修改，所以有些意见在当时情况下原则是对的，但条件不具备，而到条件具备的时候，就可写到法律里去了，这也是一种正常的情况。
3、坚决制止立法腐败和立法为官。在立法上之所以出现“劣质产品”，除了与立法技术或立法程序方面的缺陷有关外，还不能不归咎于某些参与立法的利益集团狭隘的部门或地方利益保护主义观念在作祟的缘故。借立法之机争权夺利，以立法之名行谋私、侵权和垄断之实，越权立法、违规立法，甚至以立法的形式纵容和庇护乱收费、乱摊派、乱处罚等现象，随意限制或剥夺公民的基本权利。因此 “立法腐败”现象也应该引起社会各界的广泛重视和警惕。
现实中的不少法律长官意志或行政管制色彩颇浓。以禁止燃放烟花爆竹的立法为例，近年来不少城市纷纷出台了有关“禁放”的地方性法规或规章，在民间源远流长的节日风俗一夜之间就销声匿迹了，违者轻则警告，重者罚款甚至拘留。然而，迄今已有个别城市在民意和舆论的压力下被迫解禁，允许市民燃放烟花爆竹，不少城市也在重新反思这项禁令的可行性并在酝酿进一步的修改。实际上，多数实行“禁放”的城市在立法之初并未作科学的可行性论证，并未认真探讨用立法手段简单粗暴地取缔或改造正常的民间习俗是否妥当和正当，并未充分听取社会各界不同的意见和呼声，至少没有充分体谅和考虑老百姓为此而付出的无法估量也无人问津的心理代价。因而，这项禁令很难说真正充分体现了公意，而更像是官意的化身，立法的真实动机似乎主要是为了满足政府有关部门行政管理的便利。
立法既是利益的表达、协调和分配机制，同时也是人权的保障机制。在现代法治国家，人权的立法保障显然是实现司法保障的基本前提和重要条件。因而，以人为本、尊重和保障人权是现代立法的题中应有之义，也是立法的终极目标所在。在我国，公民的基本权利受宪法的保护，不能随意限制和剥夺。从严格意义上讲，凡涉及限制和剥夺公民政治权利、人身自由和财产权的行为，原则上只能由最高国家权力机关即全国人大及其常委会以法律的形式设定，这是基本的宪政原理。令人不可思议的是，某些行政法规、地方性法规或规章以立法的方式随意限制和剥夺公民的人身自由和财产权等基本权利，这类违宪现象其实并不鲜见。例如，某些地方国家权力机关制定的有关计划生育的地方性法规（名之曰“计划生育条例”），明文规定一对夫妇只能生一个孩子（特殊情况除外）。诚然，计划生育是我国的一项基本国策，问题的关键是上述地方性立法表面上是在落实基本国策，实际上是以地方性法规的形式限制公民的生育权，而生育权显然属于公民的基本权利，在最高国家权力机关没有特别授权的情况下，地方人大及其常委会无权擅自以地方性法规的形式限制公民的生育权。又如，某些地方性法规明确要求公民参加义务献血，这种表面上颇具人道主义的立法显然缺乏充分的宪法依据。生命健康权是每个人赖以生存的基本权利，地方性法规或规章无权强迫公民牺牲自己的健康而为他人无偿奉献自己的鲜血，公民是否参加义务献血其实完全属于道德规范而非法律规范调整的范畴。上述列举的地方立法现象从形式上讲属于违规立法，但从实质上讲应当属于违宪行为。另外，这种越权立法现象表面上是立法权限界定不清所造成的，实质上与立法者人权意识和宪政常识的匮乏有内在关联。现代立法应当以对人权的尊重和关怀为价值取向，尊重和保障人权堪称“良法”的道德基石。