土地公益征收征用模式的构建

张 军 陈赞文
（华南师范大学南海校区，广东 佛山 528225）

摘要：由于我国土地公益征收征用的制度尚不规范和完善，导致了一些政府部门假借公共利益之名谋商业利益之实，丧失了公益目的性，严重侵犯了行政相对人的合法权益。因此建立一整套切实可行，具有较强操作性的征收征用模式能使私人财产权的尊重与公共利益的增进达到和谐的统一。在政府部门的公益征收征用的操作上，积极引进如民众参与的听证制度、立法和司法机关对公共利益的界定制度、公共利益认定委员会制度等多元化监督的表达模式对公权力的滥用加以制衡；完善公益征收征用的补偿模式，能进一步加强政府部门的权责统一性，进而保障行政相对人的合法权益。
关键字：公共利益，征收征用模式，补偿模式


一、 公共利益的解读及界定标准

“公益”，即公共利益，是在法国1789年发表的《人权宣言》中第一次提出的，是指政府部门实施土地征收征用行为的法定原因。《物权法》通过后，社会上许多专家学者和民众纷纷对其中第42条的公共利益发表了各自的看法，对其进行不同的解读，从一定程度上反映出了公共利益的界定存在相当大的弹性空间，因此对公共利益进行本质分析是构建公权力限制模式首要解决的问题。
物权法起草专家梁慧星教授认为公共利益的内涵和外延极不清晰，对政府的土地征收征用行为不能发挥应有的限制效力，因此他在《中国物权法草案建议稿》中建议对公共利益界定的立法模式采用更为明确的概括式。中国人民大学法学院院长王利明教授却对《物权法》中公共利益的不具体界定表示肯定，他认为公共利益是一个弹性条款，在不同情况下有其特殊意义，法律不应对此作“一刀切”的规定 。郑州大学法学院的沈开举教授认为《物权法》中公共利益的概念应当与公众性共同利益的概念一致，并且应以公众利益为依托。他还特别指出社会的公民或是社会民间组织均有权利来维护和界定公共利益，不能让公共利益被政府部门所垄断，要加强社会主体的补充作用。
而社会民众对公共利益的理解较为表面，他们认为公共利益是社会所有公民利益的简单的叠加，只要某项利益符合社会大多数公民的利益需要，则可以认定为公共利益。但《物权法》中并没有对公共利益作出明确的界定和解释，使得公共利益在实际操作中缺乏法律的强有力保护。民众还普遍认为政府部门是公共利益的代表者和执行者，理应拥有公共利益的话语权，但并不等同政府可以垄断该权力。通过对专家学者和社会民众对公共利益解读比较，笔者认为双方在公共利益界定的看法上存在相对的一致性，均认为《物权法》中公共利益的概念具有不确定性，既有利亦有弊，但在实际操作中却给政府部门的征收征用权行使留出了较大的法律空子，对公民合法权益的保护造成一种严重的威胁。因此，规范我国土地征收征用的制度和程序是最终所要解决的问题。但是在此问题解决之前，首先要弄清楚在土地征收征用中公共利益的界定标准应具备何种条件，只有在清晰明确了公共利益界定标准的前提下才能进一步设计和构建征收征用的相关模式，才能让公共利益真正成为公权力行使的限制。综合上述专家学者和民众对公共利益的解读，并结合所要构建的征收征用的模式特点，笔者认为公共利益的界定标准应具备以下四个特性。
第一、公共利益实现过程中的权力监督性。现时政府部门的征收征用权出现了的越权和滥用，故需建立有效的监督制约模式。除了加强对公共利益表达模式和补偿模式的建设外，还应对公权力的行使过程进行违宪审查、司法审查、或是上级部门的监督、专门监督等国家权力性监督，这是一种“以权力监督权力”的制约机制。第二、公共利益实现程序的合理合法性。财产权是公民神圣不可侵犯的权利，只有在法定的条件和程序下才可以基于公共利益的要求而依法对公民财产权进行克减或限制，因此公共利益的实现程序需要合法合理。无论公益征收征用的目的是如何的正当合法，一旦不通过正当程序而实施的，其产生的结果仍然是不正当，不合法的。第三、公共利益实施中的全民决策性。以公共利益为名实施的征收征用的行政措施，必须要在实现程序的合理合法基础上对公益征收征用等行为实施决策和执行全过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等民主权利，让行政相对人充分参与到公益征收征用的行政措施中。 第四、公共利益实现程序的合理补偿性。公权力追求公共利益而实施土地公益征收征用必然会造成公民权利的普遍牺牲或特别牺牲，我国《物权法》中明确规定因公共利益实施土地征收的，要给予利益受损方适当的补偿，这就体现了公共利益实现程序中的合理补偿性。
笔者认为只有同时具备以上四种界定标准的公共利益才能成为政府部门实施土地征收征用的理由，但在现实生活中，政府部门所谓的因公共利益实施征收征用却频频出现侵害公民合法权益的事件，究其原因在于缺失了一套具有极强针对性和操作性的征收征用模式来对公权力进行全面的限制，但究竟是法律的缺失还是公权力的滥用导致这一模式的缺失？本文将对其进行实证分析。
二、 我国土地征收征用中公共利益表达模式的设计

世界各国的土地公益征收征用的程序虽然各不相同，但是在对公共利益的表达模式上各国均有规定。例如加拿大联邦及安大略省土地征收法也对听证模式做出相关的规定，但同时还要求组建调查委员会对公益目的性进行调查并向征收批准机关提交报告，批准机关最后认定征收征用行为的公益目的性。法国的土地征收征用法律中规定只有最高法院才有权批准征收征用的公益目的。由于我国在土地征收征用中缺乏一整套可具操作性的公共利益表达模式，使得征收征用程序存在相当多的漏洞。笔者将从社会不同角度来对征收征用权制约进行逐一探讨。
（一）立法机关（人大）直接界定公共利益的模式
我国台湾地区的《土地法》、《土地征收条例》规定“中央地政机关”为土地征收征用的核准机关，“中央地政机关“必须对土地公益征收征用实行形式与实质的双重审查。其实质审查就是针对土地征收征用行为是否符合法定的公共利益条件。借鉴我国台湾地区对征收征用程序中设立的模式，笔者将从立法机关直接界定公共利益的职能层面去设计公共利益的第一种表达模式。土地征收征用的公益目的性界定必须通过民主制度来实现，这是符合公共利益界定标准中的实现程序合理合法性要求，而立法机关的运行机制是这种民主制度的最好体现。我们近似地把立法机关认定是“中立旁观者”，即公平公正地判断问题的第三者，他不与所产生的问题具有实际直接的利益关系，其对问题的认定应让问题双方所确信和认可。鉴于目前我国《物权法》对征收征用中公共利益的概念点到即止的情况，故立法机关直接界定公共利益的表达模式采用“一事一议”的方式，即人大代表以社会民众的整体利益要求为导向对政府部门的具体征收征用行为是否符合公共利益这一目的进行实质审查，直接界定公共利益。不经立法机关审议过的征收征用方案不能认定其符合公共利益要求，以这种方式构成的“公共利益”表达模式能较为有效地限制政府征收征用权的滥用。
（二）公众参与制度下的听证模式
加拿大联邦及安大略省土地征收法规定任何与征收有关的土地所有者可以在接到正式邮件或第一次公告30日后，向批准机关提出书面申请，要求举行听证会，以确定用地事业是否符合公益目的。但是，听证并不是必经的征收环节。我国台湾地区对此也有规定，即需用土地人于事业计划报请目的事业主管机关许可前，应举行公听会，听取土地所有权人及利害关系人的意见。纵观我国所有关于土地征收征用的法律，不难发现，只有在土地征收征用后的补偿阶段才能依申请人的请求召开听证会，听证的内容也自然是补偿的细则，对于公共利益认定的听证却没有相关的规定。借鉴加拿大和台湾地区的相关规定，笔者将设计一套对公共利益界定的听证模式，此种听证模式必须是征收征用程序中必经的阶段，以此来加强公民的参政议政权力的行使。
在土地公益征收征用中，当事人与行政机关作为利益的双方，应平等对话，行政机关不能单方面垄断公共利益的话语权，通过公众参与制度的设置，可以让行政机关与民众进行信息交换，一改传统上行政机关对信息的垄断而形成信息不对称的难题；另一方面，能对行政机关的公权力行使营造一种无形的监督氛围，进一步弥补征收征用中公共利益判断的合法性和公正性，实现寻求符合多数利益主体的公共利益。在坚持民众参与制度的前提下，公共利益界定的听证模式理应成为必然的选择。听证模式被认为是正当程序的最低限度要求，其引入能最大限度地保证土地征收征用中的公共利益认定能符合政府与社会民众的统一要求。公共利益界定的听证模式能使民众充分行使其知情权、参政议政权，也直接体现了公共利益实施中的公开参与性，也间接削弱了行政机关的垄断地位。如能让行政相对人发挥其民主权力则能让其充分了解整个征收征用工作的开展，便于后期公共利益补偿工作的顺利开展，能最大限度地分解民众与政府的矛盾纷争，充分保障民众的合法利益，不经过听证不能剥夺公民的财产。在民众参与制度的基础上，公共利益界定的听证制度让政府和民众就该征收征用行为是否符合公共利益的目的进行陈述和辩论，最终达成一致的结果，惟有如此才能真正确保土地征收征用的公益目的性。
（三）征收征用的公共利益认定委员会模式
加拿大联邦法律规定其征收程序中必须进行调查，即接到征地申请后，批准机关须委派调查委员会（由首席检察官指定调查官及其他必要的调查人员组成）进行实地调查。在土地所有者申请听证的情形下，调查委员会须在举行听证会前,准备地图、规划等有关资料并到现场察看。最后，调查官须综合双方的证据、意见，就征地的必要性、公平性、合理性，向批准机构提交报告。加拿大法律所要求组建的调查委员会制度让笔者思考到，要代表全社会民众的意愿去界定公共利益，单靠听证模式是不够的，因此建立由政协委员和独立专家学者所组成的征收征用的公共利益认定委员会，一定程度上从社会绝大多数民众的意见出发去考虑该征收征用行为是否符合社会公益性，实现既保障行政相对人权益又保障全体社会成员的公共利益。此种公共利益认定委员会模式将界定公共利益的权力授予了政协委员和独立专家代表，通过社会广泛层面和专业的理论知识来准确界定征收征用中的公共利益。政协是一个包括社会最大层面的组织机构，其委员是来自社会不同阶层的民众，通过这一凝聚全社会利益的代表加上由对土地征收征用问题有突出研究的专家学者所组成的公共利益认定委员会能根据实际情况对政府的征地行为进行客观独立地分析，从其实施计划、实施目的、补偿计划等多方面去认定此行政行为是否符合公共利益的需求，并在最后制定一份委员会决定，以其作为下一种模式的判断根据。
（四）司法机关（法院）对公共利益界定的最终审定模式
法国的土地征收征用程序分为行政阶段和司法阶段，在行政阶段的“批准公用目的”程序中规定只有最高法院才有权确定公益征收征用的合法性。同时，加拿大国家土地征收法规定批准机构应根据前一调查阶段调查官的报告最终决定是否批准征收或修改征地计划。在我国，司法机关对于征收征用的公益目的性的最后定位甚少作出积极主动的认定。得益于研究了法国和加拿大对征收征用的公益目的性的最终审查规定，笔者拟设置最后一种公共利益的表达模式——司法机关对公共利益界定的最终审定模式。
公共利益的界定应属于一个宪法分权的问题，是由立法机关、行政机关和司法机关共同分享的。立法者对公共利益的解释采用 “一事一议”的规定，限定了公共利益的内涵和外延，具体的执行判断则由行政机关来行使，履行国家职能，而司法机关的作用则是伴随行政机关具体行政行为的开展而进行的，通过采用权力监督权力来防止行政机关的权力滥用。这种模式称为“立法至上，司法最终”，即司法机关对公共利益的界定拥有最终审定权，由法院根据在听证会上形成的意见和公共利益认定委员会作出的决定对公共利益进行最终审定，认定行政机关的行为是否符合公共利益的真实目的，只有当征收征用行为符号了公共利益的需要，行政机关才能被赋予合法的身份去实施该行政行为。在行政机关实施征收征用过程中，被征收征用方应被授予司法救济权，政府部门一旦侵犯了公民的合法权宜，司法机关应当对政府部门实施违宪审查和司法审查。没经司法机关对征地方案的公益目的进行最终的审定，征地部门不具有该征收征用土地的权力，其所实施的一切行为均为违法。
三、 理性构建公益征收征用模式的具体制度
公共利益的表达模式和土地征收征用的补偿模式无疑是规范政府土地征收征用程序的两大有力保障，但公权力限制模式的设计毕竟仍是理论上的探讨，如果不构建此模式的实体制度，则其实质的公权力限制效力将不能如期发挥，最终也只是纸上谈兵。笔者经过拜读了沈开举教授、江平教授和王利明教授的相关专著之后，总结了其中制度建设思路，对于我国土地公益征收征用模式的实体制度构建提出本人理性的构思，力求最大程序地将公共利益表达模式和补偿模式所具有的限制行政部门公权力的滥用和迫使征收征用真正体现公共利益需要的效用体现出来。
第一步，征收征用的申请。需用地部门因公共利益的原因而要征收征用土地，应向省政府或国务院提出征收征用申请，申请时应提供计划部门对项目的核准意见，被征收征用土地的基本情况，征收征用后土地利用计划书，以及征收征用土地的相应补偿措施等有关材料。第二，立法机关审查申请。根据需用地部门的征收征用申请，立法机关（人大）通过“一事一议”的方式结合相关土地公益征收征用的法律规定对该申请方案进行实质审查，包括对需用地部门提交的项目的核准意见书、被征收征用土地的基本情况、征收征用后土地利用计划书、征收征用土地的补偿方案进行审议。如果人大认为此征地方案符合公共利益的要求，则此土地征收征用行为可以首获批准，否则该方案将终止，不经过立法机关审议过的征收征用方案自始不符合公共利益要求。第三，听证。只有经过立法机关（人大）审议并通过的征收征用方案才能进入到听证程序当中，值得一提的是，此处的听证会一改以外被动的局面，不再是行政相对人提出申请才举行的，而是在立法机关审议通过之后必然启动的一项程序。听证会由被征收征用的土地所在地区的人民法院主持，征收征用的行政机关与被征收征用方共同参与，任务在于对该征地方案中的公益目的性理由进行听证。在听证过程中，民众和征地机关可以就其中争议的问题发表各自的看法，并始终坚持谁主张谁举证的法律原则，列举事实和证据来证明此次征收征用行为是否符合公共利益的要求。征地机关作为此行政行为的实施者，应当负上举证责任，证明该行为是基于公共利益而实施的，只有得到与会民众的一致肯定才能使该行政行为合法合理。第四，公共利益认定委员会制度在听证程序结束之后，政协委员和独立专家学者组成的征收征用的公共利益认定委员会将综合听证的结果随即对该征地方案进行专门研究讨论。公共利益认定委员会应在征求社会各阶层的利益表达后，在专家学者的理论分析下进行认定，并制定委员会的决定，为司法机关的最终审定程序提供操作依据。
第五，司法机关的最终审定。在公共利益认定委员会的研究讨论之后，司法机关就介入到征地程序中来。司法机关应对该征地方案的每一步实施过程进行司法审查，规范其行为的合法性。法院在此阶段中应根据前期所进行的听证会所形成的双方意见和公共利益认定委员会的决定对政府的征收征用行为进行最终界定。如果认定该征地方案符合公共利益的需求，则法院可以授予该征地方的土地征收征用权，赋予其合法的身份。只有获得司法机关授予的土地征收征用权才能开展征收征用工作。第六，补偿的确定。在司法机关正式授予征地方的征收征用权后，征收征用方与被征收征用人就必须就征收征用的补偿问题达成基本共识，但必须坚持补偿以市场为导向，补偿范围要全面，补偿方式要多样化的基本要求。如协商不成的，可以申请行政复议或向法院提起诉讼，但不影响正在进行的土地征收征用的实施。如果征收征用的双方就补偿协议形成统一意见则必须要向土地征收委员会申请确认，只有经过土地征收委员会确认的补偿协议才能发生法律效力。第七，征收征用的完成。1、土地补偿费发放：征收征用方应当在补偿裁决确定之后的一定期限内向被征收征用方支付补偿费用，逾期支付的，除了有正当理由外，应当交纳滞纳金，如被征收征用方因补偿费不如期发放所造成的一切损失，征收征用方也应对此给予补偿。被征收征用人拒绝受领的，征收征用方将补偿费存入市、县土地行政主管部门设立的保管专户给予保管。土地补偿费发放后，征收客体权利发生转移，但在未办理登记之前，征收方不能擅自处分其权利。2、限期搬迁：被征收征用方在获得土地补偿费的一定期限内，应当完成搬迁手续，逾期不搬迁的，由市、县土地行政主管部门按照法律之规定向法院申请强制执行。3、办理权利登记：由于土地的公益征收是改变土地权利的行为，因此征收中要求土地征收方与被征收人进行财产权利转移登记，没经权利登记的土地，征收方不能任意处分该权利。

参考文献
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作者简介: 张军 （1969- ）,男, 汉族,湖北省武汉市人, 华南师范大学南海校区讲师, 武汉大学法律硕士。
陈赞文（1984- ），男，汉族，广东省茂名市人，华南师范大学南海校区法学学士。