政府责任与灾害管理

杜钢建
　　连年发水,连年闹灾，小灾不断,大灾不少。近十年来抗洪救灾举国惊慌的现象持续发生。原因何在？
　　在现代法制社会，政府对各类自然灾害有预测和防范的责任。灾害管理属于社会的基本职能。管理倘若失职，政府应当承担相应的政治责任、社会责任乃至法律责任。自然灾害的发生只要人为要素存在，有关政府机关及其他主体就必须承担相应的责任。对于可以预见的灾害而没有采取足够有效的预防措施的，人为
　　要素就已存在。此类灾害就属于“人灾”而非“天灾”。至于那些由于人的行为而导致灾害的发生或扩大的，就更属“人灾”范畴。像中国近年连年发生的水灾，在性质上即属于“人灾”而非“天灾”。
　　今年水灾的要因与人的行为相关。洪水等自然现象的发生与人的行为的诱发和促进有联系的话，就存在相关主体承担法律责任的问题。由于人为努力的失败而导致水害或没有使水害减少到极小限（人为努力应当可以达到限制的程度），就需要探讨由谁承担何种法律责任。与水害相关的法律责任发生在以下场合：由于河水泛滥或堤防破裂，市街地和农田被水淹没而造成大面积受害。在此种场合下，作为江河堤防等的人为构造物未能有效地安全防止水流溢出，因而产生管理江河水利设施的政府因未能防止水害发生而应承担的法律责任。就责任主体而言，这里既涉及地方政府，也涉及中央政府。由于地方政府和中央政府都是代表国家的，国家和有关政府及责任者都应承担相应的法律责任。国家和各级政府及有关主管部门都应有相应的防除灾害的法律义务。
　　在水灾等有人为因素存在的灾害中，国家应承担的法律责任是赔偿责任。此种赔偿责任之所以存在，是由于公有公共设施的设置和管理是国家的职能之一。对于公有公共设施的设置和管理有引欠缺造成的灾害，国家当然要承担赔偿责任。今年水灾的发生在很大程度上是与堤防设置或流域管理方面的缺陷分不开的。对于此类灾害的发生，国家本应承担国家赔偿责任。但由于我国一九九五年一月一日起实施的《国家赔偿法》有关赔偿的范围规定不明确，在实际生活中，受害人一般依照民法通则或其他特别法的规定分别向责任管理有关设施的单位请求赔偿。《国家赔偿法》第三条：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”《国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利。……（四）造成财产损害的其他违法行为。”对于上述这二类“其他违法行为”是否包括行政机关及其工作人员因对公共设施的设置或管理有欠缺而造成人身权和财产权损害的行为问题，法律界有不同看法。一种看法是否定论，认为不包括这种行为，另一种看法是肯定论，认为应当包括此类行为。否定论看法的依据是《关于〈中华人民共和国国家赔偿法（草案）的说明〉》。该说明指出，“关于邮电、医院等国有企业、事业单位，桥梁、道路等国有公共设施，引设置、管理欠缺发生的赔偿问题，不属违法行使职权的问题，不纳入国家赔偿的范围。受害人可以依照民法通则等有关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。”这是立法者在起草该法时的意思表示。肯定论看法认为，公共设施设置和管理的欠缺可以是由违法行使职权而发生。对于因违法行使职权而发生的欠缺造成的损害，理应纳入国家赔偿的范围。笔者赞成肯定论的看法。这次水灾表明，许多地方的灾害未能得到有效防除是由于违法行使职权造成的。为确保受害人得到有效的赔偿，建议尽快修改《国家赔偿法》或由全国人大常委会作出解释，以表明违法行使职权致使公共设施的设置管理发生欠缺而造成损害的，应当纳入国家赔偿范围。
　　所谓违法行使职权包括违反法定程序、超越职权、滥用职权、不履行或拖延履行法定指责等。有法定作为义务而不作为的行为也属于违法行为。今年发生的水害在很多地方都是由于违法行使职权引起的。在追究国家责任时，不仅要追究因过错（故意或过失）发生的责任，而且还要坚持“无过错责任原则”，追究在一定条件下即使行为人无过错也应承担的法律责任，而且还要坚持“无过错责任原则”，追究在一定条件下即使行为人无过错也应承担的法律责任。现代法制国家在灾害管理方面普遍实行无过错责任原则。
　　只要公共设施因设置或管理欠缺在客观上造成损害的，国家就应当承担赔偿责任。如日本国家赔偿法第二条第一项规定：因道路、河川或其他公共营造物之设置或管理有瑕疵，致使他人受损害时，国家或公共团体对此应负赔偿责任。韩国国家赔偿法第五条也有相同规定。在日本和韩国等国家，对于公共设施的设置
　　管理瑕疵所造成的损害，不论其设置管理者是否尽到相当注意义务，国家或公共团体都应负赔偿责任。我国在水害等灾害法方面，也应实行无过错责任原则。
　　在灾害责任方面，今年许多地方的水灾不仅国家应承担赔偿责任，而且有关政府机关及其工作人员也应承担相应的法律责任。根据《水库大坝安全管理条例》的有关规定，由于勘测设计失误，施工质量低劣，调度运用不当，以及滥用职权，玩忽职守，导致大坝事故的，由其所在单位或者上级主管机关对责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。在库区内围垦、在坝体修建码头、渠道或者堆放杂物、晾晒粮草，在大坝管理和保护范围内修建码头、鱼塘的，均属违法行为并应追究行政法律责任。根据《防汛条例》的有关规定，玩忽职守或在防汛抢险的紧要关头临阵逃脱的，非法扒口决堤或者开闸的，挪用、盗用、贪污防汛或者救灾钱款或物质的等行为均应追究法律责任。根据《水法》的有关规定，违反水资源保护法规，擅自修建水工程或者整治河道、航道，擅自向下游增大排泄洪涝量或者阻碍上游洪涝下泄，情节严重构成犯罪的，应分别追究刑事责任。根据上述规定，有些行为不仅行为人应当承担法律责任，而且有关单位、法人或政府机关也应承担相应的法律责任。尤其应当强调的是，对于政府组织、党组织、单位或法人的行为造成水害的，应当不仅追究行为人的责任，更要追究组织、单位或法人的法律责任，其中包括赔偿责任和刑事责任。
　　今年的水灾还表明，中国中央政府和地方政府的灾害管理系统有待进一步加强。在突发性灾害发生等危机状态下的救灾决策程序和体制必须大力改革和调整。比如被困内蒙古扎鲁特旗的二十三位北京旅客遇险後与当地政府联系而得不到空中援助等问题表明，危机状态下政府决策系统的调控能力极为有限。今年洪水高居不退的原因之一是沿江流域植被遭受严重破坏，水土流失，河道泥沙淤积、河床加高，使自然湖泊蓄洪抗洪能力减弱。显然，这与有关政府管理机关在生态环境保护管理方面的严重失职是分不开的。加强政府的灾管能力必须与加强政府灾管法律责任相结合。通过严格追究各级政府及其领导人在灾管方面方面的法律责任，进一步督促政府机关及其工作人员高度重视灾管工作，有效防除灾害，确保国民的生命财产安全。许多问题显示，明明是政府负有不可推诿的责任，某些宣传报道反要受害者对致害责任者感恩戴德。
　　加强政府官员及全社会在灾管方面的知识和公民权利保障意识，也是健全政府灾管责任制度的前提和基础。


新疆维吾尔自治区人大常委会


新疆维吾尔自治区促进新型墙体发展应用条例

（2008年1月5日新疆维吾尔自治区第十届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过 2008年1月5日新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会公告第47号公布 自2008年4月1日起施行）



第一条 为了促进新型墙体材料发展应用，保护土地资源和生态环境，促进资源循环利用，推进经济和社会可持续发展，根据有关法律、法规，结合自治区实际，制定本条例。

第二条 在自治区行政区域内，从事新型墙体材料的研究开发、生产、使用和监督管理活动，应当遵守本条例。

第三条 本条例所称新型墙体材料，是指具有资源综合利用、节约土地和能源、环境保护等特性、符合国家产业政策的墙体材料。

新型墙体材料的范围按照国家和自治区公布的新型墙体材料目录确定。

第四条 发展应用新型墙体材料坚持资源循环利用、节能环保、因地制宜的原则和实行以国家公布禁止使用实心粘土砖的城市为重点、逐步向其他城市推广的方针，达到全面禁止使用实心粘土砖。

在乡村应当创造条件，推行使用新型墙体材料。

第五条 县级以上人民政府应当加强对新型墙体材料发展应用工作的领导，将其纳入国民经济和社会发展总体规划，促进新型墙体材料的发展应用。

县级以上人民政府墙体材料行政主管部门负责新型墙体材料的监督管理工作，其所属的墙体材料管理机构，负责新型墙体材料发展应用及监督管理的具体工作。

县级以上人民政府发展和改革、财政、建设、国土资源、质量技术监督、环境保护、科学技术、工商、税务等有关部门，按照各自职责，负责做好新型墙体材料发展应用的相关工作。

第六条 县级以上人民政府及有关部门应当加强对新型墙体材料研究开发、生产、建筑示范和推广应用的宣传，增强公众应用新型墙体材料、保护土地资源和生态环境的意识。

第七条 县级以上人民政府及有关部门对新型墙体材料的生产、开发、推广、应用，在立项、用地、资金等方面给予扶持，并建立健全新型墙体材料专项基金制度。

鼓励企业利用符合国家排放标准的煤矸石、粉煤灰等工业固体废物及其它废弃物，开发、生产新型墙体材料。

县级以上人民政府对促进新型墙体材料发展应用做出显著成绩的单位和个人，给予表彰奖励。

第八条 新型墙体材料的质量应当符合国家标准、行业标准，没有国家标准、行业标准的，应当符合自治区标准或者经过备案的企业标准，符合保障人体健康和人身、财产安全的要求，并经法定质量检验机构检验合格。

质量技术监督、工商行政管理等部门应当加强对生产、销售新型墙体材料的质量监督和管理，依法查处违反产品质量管理法律、法规的行为。

第九条 新型墙体材料经依法认定符合认定条件的，生产企业按照国家和自治区有关规定享受优惠政策。

新型墙体材料的认定条件为：

（一）产品属于国家和自治区公布的新型墙体材料目录范围；

（二）企业生产规模、生产工艺和设备符合国家和自治区产业导向；

（三）产品经法定质量检验机构检验合格；

（四）法律、法规规定的其他条件。

第十条 企业申请新型墙体材料认定的，应当向州、市（地）墙体材料管理机构提出书面申请。

州、市（地）墙体材料管理机构自收到新型墙体材料认定申请之日起10个工作日内提出初审意见，报自治区墙体材料管理机构认定。

自治区墙体材料管理机构自收到初审意见之日起20个工作日内进行认定，对符合条件的，发给新型墙体材料认定证书；对不符合条件的，应当书面通知申请人并说明理由。

经认定的新型墙体材料，由自治区墙体材料管理机构向社会公布。

认定新型墙体材料不得收取费用。

第十一条 未经依法认定的新型墙体材料不得进入新型墙体材料市场。

经依法认定的新型墙体材料在使用过程中发现不符合认定条件的，应当责令召回产品，限期整改；逾期仍然达不到认定条件的，应当撤销认定，收回认定证书，并向社会公布。

第十二条 城市新建、改建、扩建的建筑工程施工前，建设单位应当按照国家和自治区有关规定缴纳新型墙体材料专项基金。

建设单位在主体工程完工后，内外墙体面层覆盖前向工程所在地墙体材料管理机构申请核验新型墙体材料使用情况，经验收后按照国家和自治区有关规定向建设单位返还新型墙体材料专项基金。

第十三条 新型墙体材料专项基金使用范围：

（一）引进、新建、改建、扩建新型墙体材料生产线工程项目的贴息；

（二）新型墙体材料示范项目（含引进项目）和推广应用试点工程的补贴；

（三）新型墙体材料的新技术与新产品的开发及推广补贴；

（四）发展应用新型墙体材料的宣传、培训和奖励；

（五）经同级财政主管部门批准的与发展新型墙体材料有关的其他支出。

第十四条 新型墙体材料专项基金纳入财政管理，专款专用，由自治区人民政府依照国家有关规定制定具体的征收标准和管理办法。

除国家和自治区规定以外，任何单位和个人不得擅自改变专项基金征收对象、范围、标准或者减征、免征、缓征专项基金。

第十五条 在国家禁止使用实心粘土砖的城市，除修缮古建筑、文物等特殊建筑物外，不得使用实心粘土砖。

第十六条 在国家禁止使用实心粘土砖的城市规划区内，新建、改建、扩建建筑工程，设计单位应当在建筑工程设计中应用新型墙体材料。

施工图设计文件审查机构应当对施工图设计文件中应用新型墙体材料的内容进行审查。

建设单位和施工单位应当按照施工图设计文件要求使用新型墙体材料。

监理单位应当按照施工图设计文件的要求，对工程施工中使用新型墙体材料情况进行监理。

第十七条 在城市规划区内，不得新建实心粘土砖生产企业。

在城市规划区内，已经建立的实心粘土砖生产企业，国土资源主管部门不得批准其新增用地和扩大取土范围。

第十八条 墙体材料行政主管部门及其所属的墙体材料管理机构应当加强对建筑工程新型墙体材料使用情况的监督检查，可以进入生产企业、新型墙体材料市场、施工现场进行监督检查，受理和处理各种投诉与控告，及时查处违法行为；依法应当由其他部门查处的违法行为，应当及时移送有管辖权的部门处理。

第十九条 违反本条例第十一条第一款规定的，由墙体材料管理机构没收墙体材料和违法所得，可以并处5000元以上3万元以下罚款。

第二十条 违反本条例第十二条第一款规定的，由墙体材料管理机构责令限期缴纳；逾期不缴纳的，由墙体材料管理机构依法申请人民法院强制执行，并按日加收未缴新型墙体材料专项基金万分之五的滞纳金。

第二十一条 违反本条例第十四条第二款规定的，由自治区墙体材料管理机构责令限期改正，并对减、免、缓征的专项基金予以征缴；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级主管机关依法给予行政处分。

第二十二条 违反本条例第十五条规定的，由墙体材料管理机构责令限期改正；逾期不改正的，按实心粘土砖使用量，处以每立方米30元以上50元以下罚款。

第二十三条 违反本条例第十六条规定的，由建设行政主管部门处以3万元以上5万元以下的罚款。

第二十四条 违反本条例第十七条第一款规定的，由墙体材料管理机构提请县级以上人民政府依法取缔，没收违法所得。

第二十五条 违反本条例应当受到处罚的其它行为，依照国家相关法律、法规的规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事贡任。

第二十六条 墙体材料行政主管部门和墙体材料管理机构以及其他有关部门的工作人员有下列行为之一的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）对符合新型墙体材料的认定条件的申请不按规定给予认定或者故意拖延认定的；

（二）认定新型墙体材料收取申请人费用、索要申请人财物的；

（三）不按规定征收、管理、使用新型墙体材料专项基金的；

（四）不按规定向建设单位返还新型墙体材料专项基金的；

（五）发现违法行为不及时依法查处或不及时移送有管辖权部门处理，造成严重后果的；

（六）对投诉和控告不按规定受理和处理的；

（七）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、贪赃枉法的行为。

第二十七条 本条例自2008年4月1日起施行。