摘要：近年来，食品安全事故的频繁发生使食品安全越来越受到人们的重视。面对诸多的食品安全问题，建立快速有效的食品安全法律体系已迫在眉睫。食品召回制度作为建立食品安全体系的重要一环，有着举足轻重的地位，具有重要的理论研究价值。本文拟以《中华人民共和国食品安全法》为理论研究背景，以我国的食品召回法律制度为主线，提出该制度体系尚存在的不足，并以美国为例总结国外食品召回制度的特点，以此为借鉴，探讨如何使食品召回制度发挥其应有的作用。

　　关键词：食品召回；制度完善；食品分级召回；食品溯源管理；食品召回责任险；

　　“民以食为天，食以安为先”，依此普世的社会价值观念，“安全”这一要素显然是食品进入流通和消费领域所应当具备的最为基本的条件。然而近年来，食品安全事故却在不断爆发，从国际范围来说，如英国的"疯牛病"、欧洲的"口蹄疫"、席卷全球的禽流感等等。与之相应的，我国的食品安全事件也是层出不穷，如劣质奶粉、苏丹红、石蜡火锅底料、瘦肉精、毒大米，以及前几年备受关注的三鹿奶粉等事件。问题食品之多，涉及范围之广，造成后果之重，已经到了令人谈"食"色变的地步。

　　面对接踵而至的食品安全问题，如何快速有效地将问题食品从市场上撤出，避免更为严重的后果，以便最大限度保护消费者的利益，是当下我国着重探讨并急于解决的问题。其中重要的举措之一，就是建立完善的食品召回制度。通过对国外先行者经验的学习以及对基于本国国情把握之上的实践摸索，形成一套独特的食品召回法律制度。

　　一、食品召回制度的概述

　　食品召回制度，是指由于生产商生产的食品存在设计缺陷或制造缺陷，并已经进入流通领域，为避免缺陷食品危及人身安全及财产损失，生产商必须及时将缺陷食品进入流通领域的情况向国家有关部门进行报告，并提出召回申请。如果生产商不主动召回，政府可以强行将缺陷食品进行召回，由此所确立的制度即为食品召回制度。食品召回制度是国际通行的一种食品安全事后监管有效措施，既可以有效应对食品安全突发事件，保障消费者生命健康安全，又能够明确产品质量责任主体，规范食品生产加工企业行为，从而全面提高食品行业的质量安全水平和市场竞争力。

　　从食品召回制度的设计初衷与实践效果分析，该制度具有预防性、无偿性、大众性、实体法与程序法兼容性等特征。所谓预防性是指食品召回制度的功能在于预防食品安全事件的发生或者阻止其进一步扩大，从而防止更多人的生命健康利益受到侵害。该制度有利于防患于未然，避免该类产品大规模损害的发生。无偿性是指生产商、经销商、进口商必须依照法律程序无偿地召回不安全食品。因为不安全食品的产生责任在于生产者一方，消费者是受害者，所以经济损失必须由生产者承担，这也是实质正义的必然要求。大众性是食品召回制度最典型的特点，因为相比而言，汽车、玩具等产品召回涉及的只是一部分消费者，而食品消费是所有人都需从事的活动。

　　此外，食品召回制度既有实体法的内容，也有程序法的规定，两者相互兼容，程序性特征又催生出期限性特点。程序性是指不管是主动召回还是被责令召回，都应该遵循一定的法律程序，违反程序将导致相关主体承担相应的法律责任。期限性是指不安全食品的召回必须在法定期限内尽快进行，这样才能及时有效地防止危害扩大。期限性特点源于食品消费的本身特点，因为食品消费是一次性的，且有保质期的限制，消费者通常不会囤积食品，食品从生产到销售再到食用的时间间隔很短。倘若食品的召回稍有迟延，就会造严重的后果。

　　二、我国食品召回制度之现状

　　2002年11月，北京实行“违规食品限期追回制度”，成为我国食品召回的开端。2006年8月1日起，上海市正式颁布实施《缺陷食品召回管理规定（试行）》，在全国率先实行缺陷食品分级召回，并成立了缺陷食品鉴定组，这是我国首个较为系统、具有操作性的食品召回制度。在积累了足够的实践经验后，2007年7月24日，国家质量监督检验检疫总局颁布了《食品召回管理规定》，虽然这仍然只是一个法律位阶较低的部门规章，不能统领其他食品监管部门，但我们从中可以看出我国对食品召回法律制度的重视程度。2009年2月28日，经历了数次草案搜集各方意见后，由十一届全国人大常委会第七次会议表决通过了《中华人民共和国食品安全法》，该法第五十三条对食品召回作出明确规定，至此，食品召回法律制度终于被提升到了法律的高度。

　　《食品安全法》的颁布对于构建我国的食品召回法律制度体系具有里程碑的意义，但由于该法只对食品召回做了原则性的规定，并没有把食品召回在实体上和程序上如何具体操作做一个很好的衔接，而且相关的配套制度也不很完善，不可能很好地应对实际存在的种种问题。因此说我国食品召回制度尚不够成熟。而以美国为代表的发达国家的食品召回制度已相当完备，我国应当借鉴国外食品召回制度的具体做法，完善食品召回制度。

　　三、以美国为例，总结国外食品召回特点

　　各国在食品安全方面都制定了详细的法律法规，食品召回的监管机关、主体、条件、程序、法律责任以及食品的质量标准、检测方法等相关制度都以法律形式予以明确的规定。其中美国是世界上市场经济最发达的国家、在管理市场经济的实践中积累了丰富的经验，在食品召回的具体实施中，可操作性强，效率高，效果好，具有一定的代表性。其特点主要表现为：

　　（一）强有力的政府监管体系

　　从表面上看，美国食品召回是企业的自愿行为，实质上是在政府职能部门监督下实施的强制性行为。美国食品召回制度是在政府行政职能部门的主导下进行的。负责监管食品召回的是农业部食品安全检疫局、食品和药品管理局。食品安全检疫局主要负责监督肉、禽、蛋类产品质量和缺陷产品的召回，食品和药品监督局主要负责食品安全检疫局管辖以外的产品，即除肉、禽、蛋类制品以外食品的召回。这两个部门负责各自管辖下的食品召回的全过程，职责明确，互不交叉，有效的发挥监督的作用。消费者利益能得到很好的保护，不能完全归因于消费者的权益保护意识强，而是因为美国政府有一套能够帮助弱小消费者的机制。

　　（二）食品召回分级召回

　　美国食品安全检疫局、食品和药品安全局对缺陷食品可能引起的损害进行分级，并以此作为依据确定食品召回的级别。美国的食品召回有三级：第一级是最严重的，消费者食用了这类产品将肯定危害身体健康甚至导致死亡；第二级是危害较轻的，消费者食用后可能不利于身体健康；第三级是一般不会有危害的，消费者食用这类食品后不会引起任何不利于健康的后果，如贴错产品标签、产品标识有错误或未能充分反映产品内容等。将食品召回分级处理，既有利于正确的确定缺陷食品的危害程度，及时化解风险，同时避免了事态的扩大，造成社会成本的浪费和社会秩序的动荡。

　　（三）完备的食品溯源制度

　　美国食品和药品管理局规定与生产食品及动物饲料产品相关的单位，包括生产者、加工者、包装者、分销者、接受者、持有者及进口商都应当及时建立记录档案。通过全程监管，对可能会给食品安全构成潜在危害的风险预先加以防范，避免重要环节的缺失，并以此为基础实行问题食品的追溯制度。良好的食品可追溯性是成功召回食品的基础。建立从生产、加工到流通各个阶段的连续的信息追踪系统，记录保留从初级产品到最终消费品各个阶段的完整的信息资料。一旦出现食品安全问题，利用“电子身份证”等技术的广泛应用，就能立刻找到问题根源以及问题链，极大地提高了食品召回的效率和效力。

　　（四）鼓励企业在食品召回中的诚信自律

　　如果企业发现食品存在安全缺陷，勇于承认问题，在监管部门还没有下“禁令”时就发出产品召回令，撤回自己的产品，并且在食品召回过程中与FSIS（食品安全检验局）或FDA（食品和药物管理局）合作，主动提交问题报告要求召回缺陷食品，一般能得到宽大处理。反之，如果企业不与政府合作，发现问题有意隐瞒，不仅要承担行政责任，还可能承担刑事责任。这一制度鼓励企业诚信自律，最终赢得市场和消费者的信赖。

　　三、完善我国食品召回制度的构想

　　（一）完善食品召回法律体系

　　要建立我国的食品召回制度就必须制定专门的法律法规，形成有机的法律体系。最新颁布的《食品安全法》第一次正式、明确地提出食品召回制度，是法律方面的一大进步，但面对越来越复杂的经济市场，单靠一部法律的力量是不够的，建议在完善食品安全法的基础上，制定其他配套的具体方面的单行法规，最终形成权威的，科学的，合理的食品召回法律体系。首先，《食品安全法》作为我国食品安全法律体系中的一般法，应该在条文中增加对《食品召回管理规定》的联系。比如在第一章总则中增加一条，“国家建立食品召回制度。有关食品召回事宜本法有规定的，依本法规定；本法没有规定的则依《食品召回管理规定》进行处理”。同时对《食品召回管理规定》进行修订，将其上升为《食品安全法》的实施细则，从而建立起宏观与微观规定相结合的食品召回法律制度体系。其次，需要分别制定食品、食品添加剂、食品用具设备召回管理办法。其中，《食品召回管理办法》应明确食品召回的适用范围、食品召回的分类、食品召回的程序、食品生产经营企业的责任、食品召回的监管职责以及法律责任等问题。《食品添加剂召回管理办法》可由卫生行政部门发布，明确食品添加剂召回的标准要求、食品添加剂召回的程序以及相关主体的权利、义务和职责。《食品用具、设备、包装材料召回管理办法》可由卫生、工商部门联合发布，明确召回的适用范围、召回的标准要求、程序以及法律责任等问题。最后，需要制定食品、食品添加剂、食品用具设备召回指南。此类指南虽不具有法律、法规、规章的法律效力，但指南在帮助和指导企业遵守法律、法规、规章方面起着重要作用。发达国家比较注重指南的运用，我国在这方面应该给予重视。

　　（二）健全食品安全监管体系

海南省人民政府


海南省积压房地产估价管理暂行办法
海南省人民政府


（1999年9月13日海南省人民政府第41次常务会议审议通过）


第一条 为保证积压房地产估价的客观公正，维护当事人的合法权益，根据国务院办公厅印发的《处置海南省积压房地产试点方案》和有关规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称积压房地产估价是指估价机构接受委托，对积压房地产的土地使用权价格、房地产价格进行评估的行为。
本办法所称房地产估价鉴定是指市、县、自治县房地产估价鉴定委员会（以下简称鉴定委员会）对估价机构的估价结果及其所涉及的估价原则、方法、参数等估价因素进行判定的行为。
第三条 积压房地产估价应遵循独立、客观、公正的原则。
第四条 积压房地产估价必须严格执行国家制定的《房地产估价规范》，以基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格为基础，根据积压房地产估价的技术参数和处置积压房地产的有关规定，参照当地现行的市场价格进行。
第五条 积压房地产估价业务，必须由取得房地产、土地估价资格等级证书的估价机构承办，未取得估价资格等级证书的单位不得从事或变相从事积压房地产估价活动。
第六条 积压房地产估价由当事人协商委托，协商达不成一致意见的，可以共同向积压房地产所在市、县、自治县房地产或土地主管部门申请指定估价机构。
经政府批准转化为经济适用住房或比照经济适用住房价格限价销售的房地产项目，需要估价时，由项目所在市、县、自治县处置积压房地产工作机构指定的估价机构承办。
第七条 估价报告书必须由在出具估价报告书的估价机构注册、并直接参与项目估价的两名以上房地产、土地估价师（以下统称估价师）签名，同时加盖估价机构印章，方具有法律效力。
第八条 当事人对估价结果（含在估价报告有效期内的估价结果）没有异议，相关单位不得更改估价结果或要求重新估价；但国家法规、规章规定需要对估价结果进行确认的，由市、县、自治县政府有关行政主管部门按照规定办理。
第九条 当事人对估价结果有异议的，可以自收到估价报告书之日起15日内，向原估价机构申请复核，也可以直接向估价项目所在市、县、自治县鉴定委员会申请鉴定。
第十条 有条件的市、县、自治县政府应设立鉴定委员会，未设立鉴定委员会的，可委托邻近市、县、自治县鉴定委员会代理有关业务。
鉴定委员会的议事规则，由鉴定委员会制定，报当地市、县、自治县政府批准后执行。
第十一条 鉴定委员会收到鉴定申请书后，应在5日内作出是否受理的决定，并通知当事人。
鉴定委员会自受理申请之日起，15日内作出鉴定结论。
当事人对鉴定委员会的鉴定结论不服的，可以在鉴定通知书送达之日起15日内，向市、县、自治县政府申请复议。
第十二条 估价机构应回避与本机构有利害关系的房地产估价业务；估价机构法定代表人、估价师和鉴定委员会成员必须回避与自己、亲属及其他利害关系人有关的房地产估价或鉴定业务。
当事人有权在委托估价或提交鉴定申请时提出回避要求并说明理由，回避理由在估价或鉴定开始后涉及的，当事人仍可提出回避要求。
第十三条 估价机构及该机构法定代表人参与估价项目估价的回避，由项目所在市、县、自治县房地产或土地主管部门决定；估价师的回避，由估价机构的法定代表人决定；鉴定委员会主任担任估价项目鉴定负责人的回避，由鉴定委员会决定；鉴定委员会成员的回避，由鉴定委员会主
任决定。
第十四条 对当事人提出的回避要求，应在3日内作出决定。当事人对决定不服的，可以在接到决定时申请复议一次。复议期间，被要求回避的估价机构可以接受估价委托，被要求回避的估价师或鉴定委员会成员可以继续参与该估价项目的估价、鉴定工作。
第十五条 处置积压房地产估价收费按照《海南省人民政府办公厅关于对处置积压房地产实行税费征收优惠政策的通知》（琼府办〔1999〕99号）执行。
估价收费方式由估价机构与当事人商定，可以在估价委托合同签订后预收部分费用（不超过估价收费的50％）；委托人确有困难的，可以协议分期收取或在完成估价后一次性收取。
第十六条 估价结果在鉴定结论±40％以上的，估价机构应退还当事人已交纳的估价费用，房地产估价主管部门可以对估价机构、估价师给予警告处分；一年内上述情况累计达3宗的，由房地产估价主管部门或建议上级主管部门对估价机构给予降低资格等级，直至吊销估价资格的处
罚；对估价师给予取消执业资格的处罚。
第十七条 估价师和鉴定委员会成员，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法取消其估价师执业资格、鉴定委员会成员资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十八条 本办法具体应用问题由省处置积压房地产工作小组办公室负责解释。
第十九条 本办法自印发之日起施行。



1999年10月10日