财政部


财政部关于印发《财政投资评审管理规定》的通知

财建〔2009〕648号


财政部（投资评审中心），各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：
　　为指导财政部门及财政投资评审机构开展财政投资评审工作，规范财政投资评审行为，提高财政投资评审工作效率，我部对《财政投资评审管理暂行规定》（财建〔2001〕591号）的有关内容进行了修订。现印发你们，请遵照执行。执行中有什么问题，请及时反馈。
　　附件：财政投资评审管理规定

附件下载：
　　　　财政投资评审管理规定.doc
　　　　财政投资评审管理办法附件封面.doc
http://www.gov.cn/gzdt/att/att/site1/20091105/00123f3eabca0c5cd09402.doc

　　　　财政投资评审管理办法附件样表.xls
http://www.gov.cn/gzdt/att/att/site1/20091105/00123f3eabca0c5cd09803.xls


财政投资评审管理规定

第一条 为加强财政投资评审管理，规范财政投资评审行为，依据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《中华人民共和国政府采购法》、《基本建设财务管理规定》等法律和行政规定，制定本规定。
第二条 财政投资评审是财政职能的重要组成部分，财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效，是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。
财政投资评审业务由财政部门委托其所属财政投资评审机构或经财政部门认可的有资质的社会中介机构（以下简称“财政投资评审机构”）进行。其中，社会中介机构按照《政府采购法》及相关规定，通过国内公开招标产生。
第三条 财政投资评审的范围包括：
（一）财政预算内基本建设资金（含国债）安排的建设项目；
（二）财政预算内专项资金安排的建设项目；
（三）政府性基金、预算外资金等安排的建设项目；
（四）政府性融资安排的建设项目；
（五）其他财政性资金安排的建设项目；
（六）需进行专项核查及追踪问效的其他项目或专项资金。
第四条 财政投资评审的内容包括：
（一）项目预（概）算和竣工决（结）算的真实性、准确性、完整性和时效性等审核；
（二）项目基本建设程序合规性和基本建设管理制度执行情况审核；
（三）项目招标程序、招标方式、招标文件、各项合同等合规性审核；
（四）工程建设各项支付的合理性、准确性审核；
（五）项目财政性资金的使用、管理情况，以及配套资金的筹集、到位情况审核；
（六）项目政府采购情况审核；
（七）项目预（概）算执行情况以及项目实施过程中发生的重大设计变更及索赔情况审核；
（八）实行代建制项目的管理及建设情况审核；
（九）项目建成运行情况或效益情况审核；
（十）财政专项资金安排项目的立项审核、可行性研究报告投资估算和初步设计概算的审核；
（十一）对财政性资金使用情况进行专项核查及追踪问效。
（十二）其他。
第五条 财政投资评审的方式：
（一）项目预（概）算和竣工决（结）算的评价与审查。包括：对项目建设全过程进行跟踪评审和对项目预（概）算及竣工决（结）算进行单项评审；
（二）对财政性资金使用情况进行专项核查及追踪问效；
（三）其他方式。
第六条 财政投资评审的程序:
（一）财政部门选择确定评审（或核查，下同）项目，对项目主管部门及财政投资评审机构下达委托评审文件；
（二）项目主管部门通知项目建设（或代建，下同）单位配合评审工作；
（三）财政投资评审机构按委托评审文件及有关规定实施评审，形成初步评审意见，在与项目建设单位进行充分沟通的基础上形成评审意见；
（四）项目建设单位对评审意见签署书面反馈意见；
（五）财政投资评审机构向委托评审任务的财政部门报送评审报告；
（六）财政部门审核批复（批转）财政投资评审机构报送的评审报告，并会同有关部门对评审意见作出处理决定；
（七）项目主管部门督促项目建设单位按照财政部门的批复（批转）文件及处理决定执行和整改。
第七条 财政部门负责财政投资评审工作的管理与监督，履行以下职责：
（一）制定财政投资评审规章制度，管理财政投资评审业务，指导财政投资评审机构的业务工作；
（二）确定并下达委托评审任务，向财政投资评审机构提出评审的具体要求；
（三）负责协调财政投资评审机构在财政投资评审工作中与投资主管部门、项目主管部门等方面的关系；
（四）审核批复（批转）财政投资评审机构报送的评审报告，并会同有关部门对评审意见作出处理决定；
（五）对拒不配合或阻挠财政投资评审工作的项目建设单位，根据实际情况，财政部门有权暂缓下达项目财政性资金预算或暂停拨付财政性资金；
（六）根据实际需要对财政投资评审机构报送的投资评审报告进行抽查或复核；
（七）按规定向接受委托任务的财政投资评审机构支付评审费用。
第八条 项目主管部门在财政投资评审工作中履行以下职责：
（一）及时通知项目建设单位配合财政投资评审机构开展工作；
（二）涉及需项目主管部门配合提供资料的，应及时向财政投资评审机构提供评审工作所需相关资料，并对所提供资料的真实性、合法性负责；
（三）对评审意见中涉及项目主管部门的内容，签署书面反馈意见；
（四）根据财政部门对评审报告的批复（批转）意见，督促项目建设单位执行和整改。
第九条 项目建设单位在财政投资评审工作中履行以下义务：
（一）积极配合财政投资评审机构开展工作，及时向财政投资评审机构提供评审工作所需相关资料，并对所提供资料的真实性、合法性负责；
（二）对评审工作涉及需要核实或取证的问题，应积极配合，不得拒绝、隐匿或提供虚假资料；
（三）对财政投资评审机构出具的建设项目投资评审意见，项目建设单位应在收到日起五个工作日内签署意见，并由项目建设单位和项目建设单位负责人盖章签字（具体格式见附件）；逾期不签署意见，则视同同意评审意见；
（四）根据财政部门对评审报告的批复（批转）意见，及时进行整改。
第十条 财政投资评审机构应当按照以下规定开展财政投资评审工作：
（一）按照财政部关于财政投资评审质量控制办法的要求，组织机构内部专业人员依法开展评审工作，对评审报告的真实性、准确性、合法性负责；
（二）独立完成评审任务，不得以任何形式将财政投资评审任务再委托给其他评审机构。对有特殊技术要求的项目，确需聘请有关专家共同完成委托任务的，需事先征得委托评审任务的财政部门同意，并且自身完成的评审工作量不应低于60%；
（三）涉及国家机密等特殊项目，不得使用聘用人员；
（四）对评审工作实施中遇到的重大问题应及时向委托评审任务的财政部门报告；
（五）编制完整的评审工作底稿，并经相关专业评审人员签字确认；
（六）建立健全对评审报告的内部复核机制；
（七）在规定时间内向委托评审任务的财政部门出具评审报告；如不能在规定时间完成评审任务，应及时向委托评审任务的财政部门报告，并说明原因；
（八）建立严格的项目档案管理制度，完整、准确、真实地反映和记录项目评审的情况，做好各类资料的存档和保管工作；
（九）未经委托评审任务的财政部门批准，财政投资评审机构及有关人员，不得以任何形式对外提供、泄漏或公开评审项目的有关情况；
（十）不得向项目建设单位收取任何费用；
（十一）对因严重过失或故意提供不实或内容虚假的评审报告承担相应法律责任。
第十一条 经委托评审任务的财政部门批准，因评审业务需要，评审人员可以向与项目建设单位有经济业务往来的单位查询相关情况，依法向金融机构查询项目建设单位及相关单位有关银行帐户资金情况。
相关单位和金融机构应当对财政投资评审机构的查询工作予以配合。
第十二条 财政部门对评审意见的批复和处理决定，作为调整项目预算、掌握项目建设资金拨付进度、办理工程价款结算、竣工财务决算等事项的依据之一。
第十三条 财政投资评审机构出具的评审报告质量达不到委托要求、在评审或核查中出现严重差错、超过评审及专项核查业务要求时间且没有及时书面说明或者说明理由不充分的，财政部门将相应扣减委托业务费用，情节严重的，将不支付委托业务费用。
财政投资评审机构故意提供内容不实或虚假评审报告的，财政部门将不支付委托业务费用，终止其承担委托业务的资格，并按有关规定严肃处理。
第十四条 对投资评审机构在财政投资评审工作中存在的违反财政法规行为，财政部门应当按照国务院《财政违法行为处罚处分条例》予以处理。
第十五条 各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）可以根据本办法并结合本地区实际情况制定具体实施办法，并报财政部备案。
第十六条 各级财政部门所属的财政投资评审机构可根据本规定及相关文件，制定财政投资评审内部操作办法、内部控制与评审风险管理办法、评审工作底稿及档案管理办法、评审人员管理办法以及投资评审质量管理技术岗位职责等办法，报同级财政部门核准后执行。
第十七条 本规定自2009年10月1日起施行。财政部颁布的《财政投资评审管理暂行规定》（财建[2001]591号）同时废止。

附：建设项目投资评审报告(略)


揭开公司人格的面纱

栾桂平


　　在审判实践中，滥用公司人格的案例较多，常见的有开办单位或股东出资不实或抽逃出资，法院直接判令开办单位或股东在出资不实或抽逃出资的范围内承担责任。但是随着公司的增多和市场经济的深入，在审判实践中遇到的滥用公司人格的情况会越来越多，并呈纷繁复杂的局面。本文就如何认定滥用公司人格—揭开公司人格的面纱作一粗浅探讨。
　　一、什么是公司人格滥用
　　公司人格滥用是指控制股东利用股东以出资承担有限责任和公司以全部资产独立承担责任的规定，以自己的意志操纵公司的意志，使公司成为控制股东的傀儡，从而使公司成为自己逃避债务、规避风险的工具。按照公司法的一般原则，有限责任公司的股东与公司严格分离，这种分离一是表现为财产上的分离，即公司的财产与股东的财产分离，股东仅以其出资额为限对公司承担责任。二是表现为人格上的分离，股东与公司系完全独立的人格，股东仅代表个人意志，公司的运营由公司独立决定。公司人格滥用的构成要件包括：公司经工商机关注册成为独立的法人，存在控制股东，控制股东实施了滥用公司人格的行为，控制股东以公司的行为代替自己的行为，公司人格滥用行为产生了控制股东逃避责任，债权人提起控制股东滥用公司人格之诉。
　　二、股东滥用公司人格的方式
　　1、公司的注册资本不到位或者甚至达不到公司注册资本的最低限额。公司资本是公司正常营运的物质基础，是公司人格独立的重要条件之一。以公司方式组织经营，但又不具备足额资本，可以认为出资人利用公司制度逃避股东个人的责任。现代公司法对设立公司的最低资本额的规定较低，一个资本不足的公司如果从事具有风险的商务运作，实际上是将损失的风险转嫁给公司债权人。
　　2、公司与股东人格混同。公司与股东人格混同，是公司已失去独立人格的集中表现。这种情况较多发生在小规模公司和母子公司中，公司与股东或者子公司与母公司之间发生财产、业务的混同，是对分离原则的严重背离。公司与股东人格混同主要表现在以下方面：（一）公司与股东财产混同。如股东在公司成立后任意抽逃资本，股东与公司的财产或账目混在一起没有明确界限，股东随意为个人目的使用公司财产等，这实际上是对财产层次上分离原则的背离。（二）公司与股东经营行为混同。即股东不是按法定方式行使其权利，而是任意干预公司的具体经营活动，使公司丧失经营自主性，这实质上是对经营层次上分离原则的背离。由于财产、经营的混同导致公司与股东人格混同，公司被作为股东的另一个自我或工具，易使交易相对人处于不公平地位，并可能导致其权利落空。这种情况大都在有限责任公司中存在。
　　3、利用公司人格逃避契约义务或其他债务。股东利用公司形式从事经营活动，在公平、诚信的前提下，严守分离原则，即可享受有限责任的特权，分散经营风险。有些公司债务累累，为转移财产逃避债务，而以其财产成立一个新的公司或其他企业法人，并将经营所得转移至新设公司或企业名下，使原公司成为空壳，用来对付债权人索债，公司独立人格显然已被滥用，成为股东回避契约义务的工具。这种金蝉脱壳的现象在审判实践中颇为常见，但因新公司在设立时往往由自然人使用现金作为出资，法院不能掌握其内部的资产转移的证据而不能判令新设公司承担责任，这是一个颇为无耐的现象。如果放任自流，将严重破坏整个社会的诚信体系。
　　4、利用公司人格规避法律义务。公司法存在强制性条款，给予公司股东和公司强制性义务，股东和公司应承担作为或不作为之义务。但控制股东利用公司的法人人格，人为地改变了公司法强制性规范的适用，达到规避法律义务的目的，从而导致法律规范本来的目的落空。 　
　　三、滥用公司人格行为认定的法律要件
　　1、滥用公司人格行为的主体是公司的控制者、操纵者。控制股东利用其在公司中固有的便利条件，往往能够较为便利地控制、操纵公司，所以控制投东成为滥用行为最常见的主体。除了控制股东，在特定的法律关系中，公司的董事、经理，只要实际上控制、操纵了公司，都可以成为滥用行为的主体。所以，无论是控制股东还是其董事、经理，只要实际控制、操纵着公司，就有可能成为滥用公司人格者。
　　2、滥用公司人格行为在客观上突出地表现为滥用公司人格者对公司的实际控制、操纵。特定主体要想使公司形式成为其实现不法目的的工具或手段，首先必须对该公司拥有实际的控制权。如果特定主体对公司不拥有控制权，当然无法利用该公司形式实现自己的不法目的，从而也就无法以公司的独立人格为挡箭牌，逃脱所应当承担的法律责任。实践中，控制、操纵公司的方式多种多样，这种方式可以是股权式的，即通过控制公司的绝对或者相对多数的股份来控制、操纵公司；也可以是非股权式的，如通过技术、管理、销售渠道等方面的和优势和能力而控制、操纵公司；还可以是行政干预式的，即通过行政权力的参与和干预来控制、操纵公司。但无论何种方式，这种外在的控制和操纵必须达到一定的程度，从而使公司丧失自主性、独立性，失去独立人格的基础，也只有如此，公司人格才有被滥用的可能。
　　3、滥用公司人格行为是违反法律规定的行为。从法律标准上看，滥用公司人格行为是以违反法律规定特征的。这是区分滥用公司人格行为和股东出于经济交往中限制风险责任的需要合理利用法人制度行为的法律标准。后者通常表现为股东对公司债务的有限责任原则，在市场经济中，这是法律制度下经济自由的体现，显然不能因为纠治滥用公司人格行为而过度地限制经济自由，以至于危及法人制度的基础，影响整个法律制度的稳定性和连续性。因此在滥用公司人格行为的认定中，必须严格区别滥用行为和合理利用行为。
　　4、在主观方面，滥用公司人格行为通常表现为恶意。即滥用者有意识地把公司人格作为非法活动的工具或手段，借以规避法律、逃避契约义务。这里的规避法律是指特定的法律主体因受法律规定的限制而无法进行某种行为时，便利用其控制的另一独立公司去完成。形式上看是公司的意思、公司的行为，实质上是特定人的意思和行为，只不过借用了公司的形式，用合法的形式掩盖了非法目的。逃避契约义务则是指特定的人或公司为逃避自身已有的契约义务，而将其财产转移给受其控制的公司，使契约义务无法得以履行；或者为摆脱契约内容对其不得为某一行为的限制而成立一个由其控制的公司。
　　在以往的审判实践中，在审理有关公司注册资本不实的纠纷中，依照最高人民法院有关司法解释的精神，在一定条件下，不囿于公司已经取得的独立法人地位，或者直接追究负有出资义务的股东注册资金范围内的责任，或者不视其为法人而追究股东、开办单位的责任。在确有证据证明实为一套班子，数块牌子的情况下，人民法院可无视其数个牌子下各自独立的公司人格，而将其列为共同被告，追究实际控制、操纵者的责任。由于上述探索突破了公司独立人格的一般原则，体现了公平精神，解决了一些审判实践中的难题。新公司法第20条第三款规定，公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。公司法的该款规定直接揭开了公司的面纱，为直接判决滥用公司人格的股东承担责任提供了法律依据。我们在审判实践中要大胆探索，既要依法保护公司的健康运营，也要追究滥用公司人格者的责任，保护公司债权人的合法利益。


栾桂平
北安市人民法院